刘备觉得整合新领土的事儿千头万绪，李素给他的那两道表章还是不够用。
刘备从来没有如此迫切地觉得自己需要一套可以形成制度的、消化对外扩张新领地的办法。
这不仅是交州这边要用，很快并州北部的关外地区也会用到——云长已经带着孔明北伐吕布了，太原郡的问题还好说，可吕布后续必然会突围逃出关外。
等关羽追到盛乐（大同），追到其他关外草原，要建立大汉对草原的新统治秩序呢？
虽然这个问题看似无解，只能是按照旧制度照章办理，但刘备对李素有信心，他总觉得哪怕前人没解决过的问题，问李素应该会有办法。
“趁着云长出兵，朕还是带点兵马，巡视东都一趟吧，跟伯雅好好商量，也便于更好地支援云长和伯雅，对袁绍、曹操施压。”
刘备想来想去，觉得留在长安跟李素写信还是不解决问题，不如趁机东巡故都一次。时间不用太久，可以冬天寒冷下来之前回长安。
而且雒阳光复了大半年了，李素在那儿搞建设整顿也半年了，应该破烂老旧的地方都整治好了。刘备去还于旧都看一看也没什么不对。
五月二十一日，这天的朝会上，刘备把其他大部分可以解决的关于南方问题的讨论，都给出了朝议决策。
同时宣布他希望东巡东都，这不算御驾亲征，只是给司空和大将军提供更好的支持，威慑关东伪朝，希望朝臣就这事儿进行讨论。
朝臣一开始还是反对的声音比较大的，主要就是皇帝非必要还是别亲自出巡。虽然乱世皇帝出巡的理由充分些，但今年并不是对袁绍发动总攻的年份。
随后，刘备又隐晦地抛出了他的问题，说是希望跟司空讨论一下“如何归化蛮夷，在新扩张的领土上更好的建立羁縻统治，兵逐步汉化”，而且他要的不是一朝一夕的临时措施，是希望形成制度建设。
朝臣大部分都面面相觑，智如荀攸、法正，也暂时想不到什么长远之计。当然他俩表现还是比其他大臣好，多少能给点修修补补的意见。
另外作为司徒的荀攸，倒是安抚西凉羌人颇有心得，把那些道理跟刘备老生常谈了一番，算是有一定制度意义，但太靠自觉了，属于温补凉药，治不了大病。
因为大家表现都不行，刘备坚持要东巡，跟李素商量大计，大家的反对才稍稍小了一些。
不过，没想到，就在又拖了五天，刘备做好出巡准备时，之前几个月都没来上朝的太傅蔡邕，忽然来求见了。
刘备登基的时候，蔡邕就六十六岁了，如今更是六十九岁了，所以不上朝是正常的，刘备也一直当他是吉祥物。
听说蔡邕来了，刘备还很惊讶，觉得他不该阻挠自己东巡才对：“太傅何以至此？莫非是劝阻朕与令婿商议大计？”
蔡邕拄着拐杖说：“老臣理解陛下所需，怎会阻挠。不过，老臣这儿也略有一策，可以解决远人羁縻不稳之患。
不过，老臣年事已高，精力不济，无力再统筹编造行此策所需之物。陛下要东巡，还请恩准老臣以后也回东都定居。
一来可以督导小女小婿行此妙策，二来老臣在雒阳住了近二十年，那里离陈留老家也近些。听说小婿在成皋营建雒阳新城，比旧城离虎牢关更近百里，出了关便是陈留了，老臣也是想落叶归根。”
刘备这下更是惊讶了，他从来不觉得蔡邕这种人是个奇谋妙策之人，那不该是道德君子、学术泰斗么？这种人能有什么对付蛮夷的长远治国之策？
不过，蔡邕那么大的面子，他敢说这话，背后是几十年的学界泰斗信用背书，刘备也不至于不信。
蔡邕也看出来刘备的犹豫，淡然一笑：“陛下不信，将来自见分晓。以老臣观之，关外也好，占城也好，自古以来都是华夏故土，只是修史之人，不知掌故、有所遗漏而已。”